Foreign Affairs, 4 luglio 2024.
Rilanciare l’Iniziativa di Pace Araba risolverebbe il conflitto e costruirebbe una nuova realtà palestinese.
Dopo otto mesi di guerra brutale di Israele a Gaza, gli Stati Uniti, i suoi alleati europei e le altre principali potenze mondiali ne hanno abbastanza. Oltre a dover far fronte a un livello orrendo di morti civili – a metà giugno le Nazioni Unite hanno rilevato che più di 37.000 persone sono state uccise e 78.000 ferite durante la guerra – alla popolazione di Gaza sono stati negati il cibo e l’assistenza sanitaria di base e la gente viene continuamente spostata da un “luogo sicuro” a un altro, mentre sempre più abitazioni della Striscia vengono rase al suolo. Le università di Gaza sono state distrutte e il sistema educativo è andato in frantumi. Le malattie trasmissibili si stanno rapidamente diffondendo e la mortalità infantile è salita alle stelle. Nessun luogo è sicuro.
Nel tentativo di porre fine alle violenze, il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden ha annunciato un piano di cessate il fuoco e di rilascio degli ostaggi che, a suo dire, è stato elaborato da membri del gabinetto di guerra di Israele e dovrebbe essere accettabile per entrambe le parti. Il 10 giugno, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha approvato il piano con un voto di 14-0 e l’astensione della Russia. Eppurenonostante questo raro consenso internazionale, la guerra continua. Hamas ha dichiarato di accogliere il piano in linea di principio, ma ha chiesto alcuni chiarimenti prima di approvarlo completamente. Più sorprendente per molti osservatori è la resistenza del governo israeliano al piano, nonostante l’amministrazione Biden sostenga che le sue clausole sono di origine israeliana.
In realtà, le ragioni del rifiuto del Primo Ministro israeliano Benjamin Netanyahu di porre fine alla guerra sono chiare: se accettasse il cessate il fuoco, la sua coalizione di destra crollerebbe e si troverebbe ad affrontare elezioni che quasi certamente perderebbe. In tal caso, sarebbe probabilmente costretto a subire un processo per corruzione. Inoltre, un cessate il fuoco costringerebbe Netanyahu a confrontarsi con ciò che verrà dopo e con la sua incapacità di presentare un piano praticabile per la Gaza postbellica e per il modo in cui dovrebbe essere governata, come richiesto da Washington. Questo è un problema che il suo stesso gabinetto di guerra ha ripetutamente sollevato. In effetti, è stata la riluttanza di Netanyahu ad articolare un piano di questo tipo a provocare le dimissioni, il 9 giugno, di due membri di spicco del suo gabinetto di guerra, Benny Gantz e Gadi Eisenkot, tanto che ora Netanyahu ha sciolto completamente il gabinetto di guerra.
L’incapacità del governo israeliano di pensare in modo coerente alla soluzione del conflitto israelo-palestinese ha un prezzo enorme, e non solo per i palestinesi. Israele si è già trovato sempre più isolato al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, nelle capitali occidentali e a Washington. Prolungando le sofferenze di tanti palestinesi, mette a rischio anche le sue relazioni con i partner arabi. Nel frattempo, la guerra, che si è già estesa al confine settentrionale di Israele e al Mar Rosso, sta destabilizzando tutto il Medio Oriente.
Questo è particolarmente tragico perché la via della pace non è né difficile né complicata da capire. Nei cinque anni in cui sono stato primo ministro palestinese, ho imparato che sono necessari coraggio e coerenza, soprattutto da parte della comunità internazionale. Una pace duratura, che è solo il primo passo di qualsiasi piano postbellico per Gaza, deve affrontare le aspirazioni nazionali del popolo palestinese. Qualsiasi accordo di gestione postbellica deve essere progettato e guidato dai palestinesi piuttosto che imposto dall’esterno. Deve ottenere un forte sostegno dai paesi arabi e ricevere l’appoggio internazionale. E deve fornire una leadership palestinese unificata e un percorso verso la statualità, soddisfacendo al contempo le esigenze di sicurezza sia dei palestinesi che degli israeliani, gettando così le basi per la pace e la sicurezza regionale. Soddisfare questi requisiti può sembrare una sfida formidabile, ma esiste già un modello per farlo: l’ormai annosa Iniziativa di Pace Araba, che è stata ripetutamente approvata dai governi di tutto il Medio Oriente e dalle principali potenze mondiali.
IL GRANDE PIANO SAUDITA
Anche se negli ultimi mesi se ne è parlato poco, l’Iniziativa di Pace Araba è emersa da una crisi per molti versi simile a quella che sta affrontando oggi il Medio Oriente. All’inizio del 2002, il processo creato dagli accordi di Oslo nel 1993 era crollato e la regione era piombata nel caos e nella violenza. La risposta militare di Israele alla seconda Intifada aveva portato a intensi combattimenti in Cisgiordania, con un alto numero di vittime civili palestinesi, e gli Stati Unitistavano cercando, senza successo, di garantire un cessate il fuoco. Migliaia di palestinesi erano stati uccisi e circa 28.000 feriti; anche centinaia di israeliani avevano perso la vita. Tragicamente, invece di cercare la riconciliazione con i suoi vicini palestinesi, Israele ha iniziato a costruire un muro di separazione in Cisgiordania, situato per la maggior parte all’interno del territorio palestinese occupato, tanto che la Corte Internazionale di Giustizia, in una successiva decisione del 2004, ha stabilito che tale barriera nega ai palestinesi il diritto all’autodeterminazione e altri diritti umani fondamentali e viola il diritto umanitario internazionale.
Per porre fine al crescente spargimento di sangue e risolvere, una volta per tutte, le cause alla base del conflitto, il principe ereditario Abdullah dell’Arabia Saudita propose una soluzione coraggiosa. Secondo il quadro presentato al vertice della Lega Araba nel marzo 2002, il mondo arabo avrebbe compiuto il passo straordinario di riconoscere Israele entro i suoi confini del 1967 – una possibilità che fino ad allora era sembrata impensabile – a condizione che Israele ponesse fine all’occupazione dei territori arabi e accettasse la creazione di uno stato palestinese sovrano a Gerusalemme Est, Gaza e in Cisgiordania. “Solo nel contesto di una vera pace possono fiorire relazioni normali tra i popoli della regione e permettere alla regione di perseguire lo sviluppo piuttosto che la guerra”, dichiarò il principe ereditario.
Per raggiungere questi obiettivi, il piano prevedeva che Israele ritirasse l’esercito entro i confini esistenti prima della guerra del giugno 1967. Inoltre, chiedeva che Gerusalemme Est fosse la capitale del nuovo stato palestinese e che le due parti raggiungessero una soluzione “concordata” per la questione dei rifugiati palestinesi sulla base della Risoluzione 194 delle Nazioni Unite. In cambio, il piano avrebbe consentito la piena integrazione di Israele nella regione e la normalizzazione con il mondo arabo, nonché la fine del conflitto palestinese-israeliano. Per attuare questi passi e gettare le basi per la creazione di uno stato palestinese, il piano prevedeva la creazione di un comitato speciale di alcuni membri della Lega Araba, con il sostegno dell’Unione Europea, della Russia, delle Nazioni Unite e degli Stati Uniti.
In un contesto di conflitto così radicato, alcuni hanno ipotizzato che sarebbe stato difficile ottenere un ampio sostegno per la proposta saudita. Eppure, al vertice di Beirut, il piano fu approvato all’unanimità da tutti i membri della Lega Araba presenti, compresi numerosi stati che non hanno mai riconosciuto Israele. Nel 2003, il piano – ora noto come Iniziativa di Pace Araba (IPA) – è stato riconosciuto anche nella cosiddetta road map per la pace presentata congiuntamente da Unione Europea, Russia, Nazioni Unite e Stati Uniti. L’IPA è stata riadottata al vertice della Lega Araba del 2007 a Riyadh e ha ottenuto più volte il sostegno dell’Organizzazione della Cooperazione Islamica (OIC), che comprende 57 stati arabi e musulmani, tra cui l’Iran. Nel dicembre 2017, in una dichiarazione firmata dal presidente iraniano Hassan Rouhani e da altri leader, l’OIC ha affermato il sostegno a una “soluzione a due stati” che fosse “coerente . . . con l’Iniziativa di Pace Araba del 2002”. In questo modo, ha offerto la prospettiva di porre fine al conflitto di Israele anche con alcuni dei suoi più radicati antagonisti.
Purtroppo, nessuna di queste numerose approvazioni ha portato alla realizzazione del piano. Innanzitutto, l’IPA non è mai stata presa seriamente in considerazione dal governo israeliano, che non ha subito alcuna pressione per accettarla e che è stato incoraggiato a respingere le proposte di pace dalla mancanza di impegno da parte degli Stati Uniti. Nel tentativo di promuovere l’IPA, il Presidente Mahmoud Abbas ha chiesto che il testo completo del piano fosse pubblicato su Haaretz, il quotidiano israeliano, in una traduzione in ebraico, e sul Washington Post. Quando Abbas ne ha parlato con orgoglio al Presidente degli Stati Uniti George W. Bush, il Presidente ha reagito con freddezza e ha suggerito ad Abbas di risparmiare i suoi soldi.
Ma nell’attuale catastrofe di Gaza – la guerra più devastante per entrambe le parti da decenni a questa parte – questa riluttanza non può più essere accettata. L’Iniziativa di Pace Araba fornisce la base più promettente per porre fine alla guerra con un piano che possa essere approvato da tutte le parti. Pertanto, è fondamentale che gli Stati Uniti abbraccino il quadro dell’IPA e collaborino con altri partner per garantirne l’attuazione. Ciò potrebbe avvenire attraverso una conferenza internazionale in collaborazione con l’Arabia Saudita e i paesi arabi interessati. Se Washington appoggiasse fermamente un piano del genere, con il forte sostegno dei principali stati arabi e degli alleati internazionali, sarebbe molto difficile per Israele respingerlo a priori. Inoltre, in un momento in cui l’amministrazione Biden è alla disperata ricerca di una svolta nella normalizzazione saudita-israeliana, i sauditi cercano di porre fine al conflitto israelo-palestinese, i palestinesi anelano all’autodeterminazione e gli israeliani cercano di ristabilire la loro sicurezza nella regione, l’IPA gioverebbe a tutti.
PIÙ AUTORITÀ, PIÙ RESPONSABILITÀ
Per capire come l’approccio dell’IPA potrebbe porre fine alla crisi attuale, è necessario considerare a quali condizioni esso consentirebbe una governance efficace. Il governo palestinese è stato ostacolato dall’espansione degli insediamenti israeliani e dall’espropriazione delle terre; dalla compromissione della sua sostenibilità fiscale; dalle restrizioni al movimento dei palestinesi e all’accesso alle loro risorse naturali e ai mercati; dalle incursioni militari quotidiane nelle città palestinesi e nei campi profughi; dalla mancanza di sovranità dei palestinesi e dall’impossibilità per i palestinesi di Gerusalemme Est di votare alle elezioni legislative palestinesi, fare campagna elettorale o candidarsi.
Con il pieno sostegno del mondo arabo e il riconoscimento israeliano della sovranità palestinese, tuttavia, l’Autorità Palestinese potrebbe gestire gli affari del popolo palestinese in modo decisamente più efficace. Avrebbe il pieno controllo e sarebbe del tutto responsabile nei confronti di un Consiglio Legislativo Palestinese eletto. Sostenuto dalla normalizzazione tra Israele e l’intera regione, il quadro dell’IPA offrirebbe anche garanzie di sicurezza a Israele attraverso una presenza di sicurezza di terze parti per un periodo specifico. L’Organizzazione per la Liberazione della Palestina, a sua volta, dovrebbe impegnare tutte le fazioni politiche palestinesi ad accettare il piano, compresi Hamas e la Jihad Islamica Palestinese.
È fondamentale che l’amministrazione postbellica di Gaza e della Cisgiordania sia unificata. Ci dovrà essere un unico governo palestinese inclusivo responsabile di tutti i territori palestinesi. L’Autorità Palestinese non si assumerà la responsabilità di Gaza per volontà del governo israeliano. Ma lo farà in quanto parte di un accordo globale sostenuto dalla comunità internazionale e dai principali paesi arabi. In questo scenario, la leadership palestinese dovrebbe consultarsi con tutte le parti interessate palestinesi, comprese le organizzazioni politiche e le istituzioni della società civile, per garantire che un governo di questo tipo sia accettabile per il più ampio elettorato possibile.
La prima priorità del piano deve essere quella di garantire la sicurezza e la pace, in modo che i palestinesi e i donatori internazionali possano iniziare l’urgente lavoro di soccorso e ricostruzione a Gaza. Qualsiasi nuovo regime di sicurezza dovrà essere attuato con l’aiuto di partner arabi e internazionali. Durante il mio mandato di Primo Ministro, si è sempre più riconosciuto che il settore della sicurezza palestinese necessitava di una seria riforma e ristrutturazione. Per attuare queste riforme, tuttavia, l’Autorità Palestinese aveva bisogno di un forte sostegno internazionale e arabo, che è stato fornito solo in parte. Allo stesso tempo, la Corte Penale Internazionale, a cui la leadership palestinese ha concesso piena giurisdizione sui crimini commessi in territorio palestinese, deve assicurare alla giustizia i responsabili di crimini di guerra e crimini contro l’umanità, altrimenti l’impunità continuerà a prevalere.
Data l’asimmetria di potere tra israeliani e palestinesi, i progressi nella costruzione di uno stato palestinese sostenibile richiederanno la forte supervisione di un mediatore autorevole e imparziale. Solo le Nazioni Unite, con il sostegno delle principali potenze mondiali, possono svolgere questo ruolo. Dovrebbe essere nominato un inviato di pace che lavori alla preparazione di una conferenza di pace internazionale per garantire l’attuazione del piano. In caso di stallo tra le due parti – per esempio su questioni riguardanti la sicurezza o l’accesso ai punti di frontiera – questo mediatore deve disporre di un’autorità assoluta.
Per supervisionare il processo, una forza di protezione delle Nazioni Unite dovrebbe essere dispiegata in tutti i territori palestinesi per proteggere il popolo palestinese e assicurare a Israele che le sue legittime preoccupazioni di sicurezza siano soddisfatte, da un lato, e per supervisionare la transizione palestinese verso la statualità, dall’altro. Una volta che tutte le parti del piano avranno accettato questi principi e avranno stabilito un calendario preciso per la loro attuazione, potranno iniziare i difficili negoziati sulle cosiddette questioni di status finale, tra cui lo status di Gerusalemme, gli insediamenti israeliani, i confini, la sicurezza, i diritti all’acqua, la libertà dei prigionieri palestinesi e la situazione dei rifugiati.
In definitiva, solo elezioni libere ed eque possono placare la sete di democrazia dei palestinesi. Come segretario generale della Commissione Elettorale Centrale Palestinese dal 1995 al 1998, sono stato responsabile di un processo elettorale credibile a livello internazionale. So quali condizioni devono essere soddisfatte per avere un voto legalmente e democraticamente valido. Se c’è la volontà, le elezioni si possono tenere anche quando le strade sono ancora piene delle macerie della guerra. Pertanto, le elezioni generali sotto l’egida internazionale dovrebbero tenersi il prima possibile. Ciò richiederà, tra l’altro, il rilascio di tutti i prigionieri politici palestinesi e la creazione di un ambiente politico libero e pienamente favorevole alla democrazia. Tutti i palestinesi, compresi quelli di Gerusalemme, devono avere la possibilità di partecipare alle elezioni, sia come elettori che come candidati. I risultati delle elezioni devono essere riconosciuti e sostenuti a livello internazionale.
SOSTENERE LA SOVRANITÀ PALESTINESE
Oltre a spianare la strada alla sovranità palestinese, un quadro di pace globale darebbe agli attori internazionali un interesse diretto nella ricostruzione e nello sviluppo di Gaza e della Cisgiordania. Attualmente, Gaza è stata distrutta e la Cisgiordania è stata gravemente impoverita. Il costo della ricostruzione sarà enorme. Inoltre, data la recente esperienza, i donatori saranno cauti nel finanziare un Piano Marshall per Gaza, a meno che non siano sicuri che la situazione di stallo politico di fondo sia stata affrontata in modo efficace.
È un vantaggio che l’Autorità Palestinese sia già presente a Gaza. Nonostante le profonde divisioni con Hamas, l’AP è stata a lungo coinvolta nella vita sociale, economica e amministrativa della Striscia. Il governo che ho guidato fino all’inizio del 2024, ad esempio, ha incaricato tutti i ministeri e le altre istituzioni dell’Autorità Palestinese di intraprendere una valutazione dettagliata dei bisogni civili derivanti dalla guerra di Israele. Questo lavoro è in corso e fornisce una base per la pianificazione della ricostruzione di Gaza insieme alla Banca Mondiale e alle agenzie ONU competenti.
Affinché questi sforzi abbiano successo, tuttavia, l’Autorità Palestinese deve avere la responsabilità di attuarli con il sostegno di partner regionali e internazionali. L’Autorità Palestinese ha accumulato una grande esperienza nella collaborazione con i donatori multilaterali e bilaterali, avendo supervisionato in modo trasparente centinaia di milioni di dollari di investimenti in progetti infrastrutturali sia a Gaza che in Cisgiordania. Tra questi, la strada Salah al-Din a Gaza; sistemi fognari, impianti di desalinizzazione e diversi ospedali; progetti abitativi finanziati dal Qatar e dagli Emirati Arabi Uniti; centinaia di scuole finanziate da Arabia Saudita, Kuwait, Francia, Giappone, Norvegia, Svezia e Banca Islamica per lo Sviluppo; progetti energetici finanziati dalla Banca Mondiale; centri culturali comunitari sostenuti da Cina, India e Giappone; progetti di assistenza tecnica sostenuti da Irlanda e Regno Unito.
Molti di questi progetti sono stati attuati sotto la mia supervisione attraverso il Consiglio Economico Palestinese per lo Sviluppo e la Ricostruzione, che ho diretto prima di essere nominato primo ministro. Altri progetti sono stati guidati dalle istituzioni dell’Autorità Palestinese, oltre che dall’impegno delle agenzie delle Nazioni Unite. Questa forte tradizione di aiuti internazionali, tuttavia, è stata offuscata negli ultimi mesi. Come è stato ampiamente notato, le accuse infondate di Israele contro l’Agenzia delle Nazioni Unite per il Soccorso e l’Occupazione dei Rifugiati Palestinesi (UNRWA), l’agenzia che da tempo fornisce un sostegno essenziale all’istruzione, alla salute e allo sviluppo umano a Gaza, hanno portato alla sospensione dei finanziamenti dell’agenzia da parte di molti paesi donatori. Ma anche prima, alcuni governi donatori avevano ridotto la loro assistenza, sollevando seri dubbi sul loro impegno.
Dato che nessun’altra organizzazione è in grado di intraprendere le vaste attività e i servizi sostenuti dall’UNRWA e date le estreme difficoltà che le organizzazioni non governative internazionali stanno affrontando per operare a Gaza durante la guerra, i donatori che hanno sospeso i loro finanziamenti stanno piantando in asso i palestinesi nel momento di maggior bisogno. Ad aprile, un’indagine esterna delle Nazioni Unite sull’UNRWA ha rilevato che l’agenzia disponeva di meccanismi per garantire la neutralità e che non vi erano prove a sostegno delle affermazioni israeliane secondo cui un “numero significativo” del personale dell’agenzia era membro di organizzazioni terroristiche. In poche parole,non esiste un’alternativa plausibile all’UNRWA, che deve essere completamente finanziata dai partner regionali e internazionali.
L’UNICA STRADA PERCORRIBILE
L’Autorità Palestinese riconosce di dover intraprendere una riforma e un ringiovanimento importanti. Con gli strumenti e il sostegno internazionale necessari, potrebbe costruire un’amministrazione migliore, più efficiente e pienamente responsabile nei confronti del popolo palestinese. In qualità di primo ministro, ho presentato un’agenda di riforme completa alla conferenza internazionale dei donatori tenutasi a Bruxelles nel maggio 2022, che è stata accolta con favore dalla maggior parte delle delegazioni. Ma piuttosto che chiedere quando i palestinesi metteranno ordine in casa loro, diplomatici e commentatori dovrebbero concentrarsi su una questione più urgente che deve essere affrontata per prima: porre fine alla guerra a Gaza e alle continue invasioni di Israele in Cisgiordania. Il popolo palestinese non può avere fiducia in nessuna iniziativa politica se i suoi leader non sono in grado di esercitare la piena autorità amministrativa necessaria a fornire un livello minimo di speranza per un domani migliore, sicurezza e prosperità economica. I palestinesi desiderano e chiedono di più ai loro leader, ma la loro ira è giustamente rivolta a Israele, la potenza occupante.
In una pace sostenibile, l’Autorità Palestinese deve essere autorizzata a funzionare come entità nazionale e non come semplice agenzia di sicurezza alle dipendenze del governo israeliano. Per questo motivo, qualsiasi accordo del “giorno dopo” deve riguardare tutti i territori palestinesi e non solo Gaza. È proprio questo l’approccio che l’Iniziativa di Pace Araba adotterebbe. Per lanciare un piano così completo, le Nazioni Unite dovrebbero convocare una conferenza internazionale con il pieno sostegno del Consiglio di Sicurezza per stabilire un piano di attuazione per porre fine all’occupazione israeliana dei territori palestinesi iniziata dopo la guerra del 1967. La conferenza deve affrontare tutte le questioni relative allo status finale durante i negoziati e deve creare un nuovo rapporto tra israeliani e palestinesi basato sul principio della sovranità palestinese.
Niente di tutto questo sarà facile. Ma con un rinnovato mandato democratico, approvato dai leader mondiali e sostenuto dall’intera regione, il nuovo governo palestinese sarà nella posizione ideale per far rinascere la vita dei palestinesi. Potrebbe intraprendere i compiti urgenti di ricostruire strutture di accoglienza, sanitarie ed educative, rilanciare l’economia palestinese in frantumi e gettare solide basi per la crescita futura. Vale la pena sottolineare che 145 dei 193 membri delle Nazioni Unite hanno formalmente riconosciuto lo stato palestinese; è ora che il mondo lo renda finalmente una realtà fattibile. Il momento di risolvere la questione palestinese è adesso.
Il 7 ottobre 2023 non è stato l’inizio del conflitto israelo-palestinese, ma piuttosto il terribile effetto di un conflitto già in corso da 76 anni. Questa volta la scintilla è stata a Gaza; la prossima volta potrebbe essere in Cisgiordania. L’attacco che ne è derivato da parte di Israele minaccia a sua volta di creare altra violenza abominevole in futuro e di isolare ulteriormente Israele dai partner regionali da cui dipende la sua sicurezza a lungo termine. L’unico modo per porre fine a queste difficoltà è affrontare il nocciolo del problema: l’occupazione delle terre palestinesi da parte di Israele, il trattamento ingiusto dei palestinesi e il rifiuto di concedere ai palestinesi una reale possibilità di costruire un proprio stato.
Mohammed Shtayyeh è stato Primo Ministro palestinese dal 2019 al 2024.
Traduzione a cura di AssoPacePalestina
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